中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任、教授郭田勇1月13日在上證報(bào)撰文指出，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，協(xié)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。中央銀行在金融系統(tǒng)中具有最后貸款人功能，應(yīng)當(dāng)處于宏觀審慎管理的主導(dǎo)地位，從法律上和實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)保證央行對(duì)市場(chǎng)信息的獲取、政策執(zhí)行。

文章表示，如此安排具有以下幾點(diǎn)好處：一是便于構(gòu)建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管“三位一體”的金融管理體制，可更好協(xié)調(diào)貨幣政策、金融穩(wěn)定與金融監(jiān)管的關(guān)系，解決貨幣調(diào)控傳導(dǎo)不暢問(wèn)題。二是便于建立集中統(tǒng)一的金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，解決系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警能力不足問(wèn)題。三是監(jiān)管工作由央行主導(dǎo)相當(dāng)于在監(jiān)管層面加強(qiáng)了決策統(tǒng)一，遠(yuǎn)勝于在一行三會(huì)間另外構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制。四是有利于通過(guò)監(jiān)管分工提高監(jiān)管效率。五是有利于對(duì)市場(chǎng)影響力巨大的金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。

以下為全文：

金融監(jiān)管框架改革需找準(zhǔn)著力點(diǎn)

我國(guó)應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，協(xié)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。中央銀行在金融系統(tǒng)中具有最后貸款人功能，應(yīng)當(dāng)處于宏觀審慎管理的主導(dǎo)地位，從法律上和實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)保證央行對(duì)市場(chǎng)信息的獲取、政策執(zhí)行。因此，應(yīng)在現(xiàn)有的一行三會(huì)基礎(chǔ)上，建立以央行作為牽頭方和引領(lǐng)者的宏觀審慎監(jiān)管框架，通過(guò)央行的協(xié)調(diào)作用加強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系，從而將宏觀審慎和微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制融入監(jiān)管體系。

■如此安排具有以下幾點(diǎn)好處：一是便于構(gòu)建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管“三位一體”的金融管理體制，可更好協(xié)調(diào)貨幣政策、金融穩(wěn)定與金融監(jiān)管的關(guān)系，解決貨幣調(diào)控傳導(dǎo)不暢問(wèn)題。二是便于建立集中統(tǒng)一的金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，解決系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警能力不足問(wèn)題。三是監(jiān)管工作由央行主導(dǎo)相當(dāng)于在監(jiān)管層面加強(qiáng)了決策統(tǒng)一，遠(yuǎn)勝于在一行三會(huì)間另外構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制。四是有利于通過(guò)監(jiān)管分工提高監(jiān)管效率。五是有利于對(duì)市場(chǎng)影響力巨大的金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。

金融監(jiān)管制度到底應(yīng)該如何改?一切討論都應(yīng)建立在對(duì)歷史實(shí)踐的總結(jié)和對(duì)客觀需求的衡量之上。2003年，經(jīng)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)，銀監(jiān)會(huì)成立。將貨幣政策和金融監(jiān)管兩項(xiàng)功能分離正是出于以下兩點(diǎn)考慮：一是中國(guó)人民銀行原來(lái)既負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行，又負(fù)責(zé)監(jiān)管信托證券等非銀行金融機(jī)構(gòu),難免出現(xiàn)力不從心，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管不力 ;二是人民銀行同時(shí)作為貨幣政策執(zhí)行方和金融監(jiān)管方，一定情況下會(huì)產(chǎn)生決策矛盾，即當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人民銀行存在為掩蓋監(jiān)管缺失而發(fā)放穩(wěn)定再貸款的動(dòng)機(jī)，因此需要搭建多元化監(jiān)管體系，各監(jiān)管方相互制衡。

雖然三十年來(lái)，外部環(huán)境不斷變化，舊體制弊端不斷顯現(xiàn)，倒逼金融監(jiān)管體制進(jìn)行變革，但以下兩點(diǎn)仍是今天必須考慮的。首先，隨著金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展、金融創(chuàng)新與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的不斷推進(jìn)，當(dāng)前監(jiān)管難度已不可與十年前同日而語(yǔ)。同時(shí)，隨著2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，宏觀審慎監(jiān)管正在被越來(lái)越多國(guó)家納入其金融管理框架，也引起中國(guó)決策層的高度重視，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架。未來(lái)的中國(guó)金融監(jiān)管框架究竟該如何構(gòu)建，本文對(duì)此進(jìn)行了全方位的分析與思考。

正確認(rèn)識(shí)宏觀審慎監(jiān)管

(一)貨幣政策與金融監(jiān)管相互矛盾嗎

納入宏觀審慎之后的監(jiān)管政策被重新定義，即既要考慮個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)定，又要關(guān)注跨機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)分布和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)跨時(shí)間分布。

微觀審慎是針對(duì)單一金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，要求各自審慎運(yùn)行。當(dāng)一家中小銀行運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，如果監(jiān)管方為中央銀行，那么為掩蓋監(jiān)管缺失，央行很可能動(dòng)用穩(wěn)定再貸款來(lái)減少單家銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，這就呈現(xiàn)出了貨幣政策與微觀監(jiān)管層面相矛盾的問(wèn)題。

宏觀審慎是針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、金融業(yè)的全局運(yùn)行來(lái)說(shuō)的，主要致力于金融體系穩(wěn)定，保證不發(fā)生大面積金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，造成金融市場(chǎng)恐慌。貨幣政策屬于宏觀調(diào)控政策，主要目標(biāo)是保持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。二者雖然有所區(qū)分，但目標(biāo)方向是一致的，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定會(huì)沖擊金融系統(tǒng)，反之，金融危機(jī)也會(huì)嚴(yán)重拖累實(shí)體經(jīng)濟(jì)，所以在實(shí)施過(guò)程中宏觀審慎政策和貨幣政策需要相互協(xié)調(diào)和配合。2008年系統(tǒng)性金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，為防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步蔓延，美聯(lián)儲(chǔ)采取一系列量化寬松政策工具向金融體系無(wú)限量提供流動(dòng)性支持，此過(guò)程既屬于貨幣政策的合理運(yùn)用，又順應(yīng)宏觀審慎的基本方向。因此，從宏觀審慎角度看，金融監(jiān)管跟貨幣政策沒(méi)有矛盾。

綜上，貨幣政策與微觀審慎監(jiān)管是矛盾的，但與宏觀審慎監(jiān)管并不矛盾。宏觀審慎和微觀審慎需要分開(kāi)討論，不能單純定義貨幣政策和金融監(jiān)管之間的矛盾。

(二)宏觀審慎與微觀審慎政策實(shí)施過(guò)程不可完全割裂

國(guó)際金融危機(jī)后，識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)誘因、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管成為國(guó)內(nèi)外金融監(jiān)管框架改革的共識(shí)，但在宏觀審慎和微觀審慎關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理上卻有分歧。筆者認(rèn)為，宏觀審慎和微觀審慎既有所區(qū)分、又相互聯(lián)系，取決于不同的觀察角度，在處理中，既不能混為一談，也不能完全割裂。

從管理方式來(lái)看，微觀審慎更偏重于常態(tài)化管理，可以根據(jù)不同行業(yè)特征，由不同的監(jiān)管部門分別負(fù)責(zé)，對(duì)市場(chǎng)中的機(jī)構(gòu)個(gè)體制定統(tǒng)一規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自下而上的平穩(wěn)運(yùn)行。而宏觀審慎則更強(qiáng)調(diào)管理的整體性，管理手段也因風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)程度的不同表現(xiàn)出突發(fā)性和全局性。

微觀審慎管理的對(duì)象是金融機(jī)構(gòu)個(gè)體，宏觀審慎管理的對(duì)象是整個(gè)金融系統(tǒng)。雖然系統(tǒng)包含了所有個(gè)體，但個(gè)體都是穩(wěn)健的情況下，系統(tǒng)卻仍有可能是脆弱的;另外，一旦系統(tǒng)整體出現(xiàn)問(wèn)題，還會(huì)危及更多個(gè)體。因此，從風(fēng)險(xiǎn)傳播角度來(lái)看，微觀審慎管理和宏觀審慎管理不應(yīng)該完全割裂和對(duì)立，二者既要有所區(qū)分和側(cè)重，又要統(tǒng)籌兼顧。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是連接宏觀審慎和微觀審慎的重要樞紐。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)雖然是機(jī)構(gòu)個(gè)體，但規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度高、一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件將給地區(qū)或全球金融體系帶來(lái)沖擊，這些特點(diǎn)決定了其既要受微觀審慎管理又要受宏觀審慎管理。

對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管框架的反思

在對(duì)宏觀審慎和微觀審慎正確定位的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管框架，存在三方面問(wèn)題需要思考：

第一，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)被納入宏觀審慎管理之中。全球金融危機(jī)中，大型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗是美國(guó)次貸危機(jī)全球蔓延的關(guān)鍵點(diǎn)，特別是不同國(guó)家的大型金融機(jī)構(gòu)通過(guò)資金拆借、衍生品交易所構(gòu)建的債權(quán)債務(wù)關(guān)系網(wǎng)，使單個(gè)機(jī)構(gòu)資金鏈條斷裂產(chǎn)生巨大的連鎖反應(yīng)，引發(fā)流動(dòng)性危機(jī)。如果危機(jī)發(fā)生時(shí)任由機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，將造成整個(gè)信用體系的坍塌，最后政府不得不對(duì)其進(jìn)行救助。我國(guó)目前還未形成一個(gè)專門針對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。除了按照《巴賽爾協(xié)議 Ⅲ》精神對(duì)資本金統(tǒng)一要求，銀監(jiān)會(huì)對(duì)流動(dòng)性及信息披露出臺(tái)相關(guān)辦法，工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有銀行相比于中小銀行基本未受到其他更多監(jiān)管。在市場(chǎng)沒(méi)有完全放開(kāi)、金融機(jī)構(gòu)所有制改革尚未完成的情況下，國(guó)有大型銀行在危機(jī)中受到的影響或許還有限，但隨著這些市場(chǎng)的不斷發(fā)展和機(jī)構(gòu)間聯(lián)動(dòng)性的增強(qiáng)，我們不得不將這些對(duì)中國(guó)金融系統(tǒng)舉足輕重的巨型銀行盡快納入一個(gè)有效的宏觀審慎監(jiān)管框架之中，而非僅僅局限于微觀監(jiān)管領(lǐng)域。

第二，要建立一個(gè)有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。2015年的股市震蕩顯示出宏觀審慎管理中監(jiān)管協(xié)調(diào)的重要性。股市經(jīng)歷超常震蕩之時(shí)，證監(jiān)會(huì)曾一度要求徹查場(chǎng)外配資，意在摸清場(chǎng)外配資的規(guī)模以及機(jī)構(gòu)扮演的角色。按照正常的邏輯思維，證券市場(chǎng)歸證監(jiān)會(huì)監(jiān)管理所應(yīng)當(dāng)，證券市場(chǎng)所有問(wèn)題應(yīng)由其處理。但換一個(gè)角度思考這個(gè)問(wèn)題，參與場(chǎng)外配資的主要的資金供給方都是商業(yè)銀行，若有良好的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)完全可以聯(lián)合處理此事。通過(guò)降低杠桿率，將風(fēng)險(xiǎn)適度控制，而不是激進(jìn)地通過(guò)行政手段制止，可能效果更好。由此說(shuō)明，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)是宏觀審慎監(jiān)管體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段我國(guó)的監(jiān)管協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，還處于信息和政策溝通層面，主要依靠政府行政性安排，缺少基礎(chǔ)的法律授權(quán)和監(jiān)管職責(zé)劃分。

第三，合理布局新金融模式和跨業(yè)的金融產(chǎn)品監(jiān)管。1993年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特路默頓發(fā)表了《功能視角下的金融體系運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管》一文，首次提出功能監(jiān)管的概念，主張發(fā)揮對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)所開(kāi)展的類似業(yè)務(wù)與金融活動(dòng)進(jìn)行大體相同的監(jiān)管，由此解決混業(yè)經(jīng)營(yíng)下的監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊問(wèn)題。我國(guó)早年實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)既是機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局，又是功能監(jiān)管當(dāng)局，當(dāng)時(shí)沒(méi)有區(qū)分機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的必要，但如今綜合經(jīng)營(yíng)在我國(guó)已經(jīng)形成一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，金融控股公司和各類跨業(yè)的新的金融產(chǎn)品層出不窮，市場(chǎng)份額逐步擴(kuò)大,潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷，然而我們的監(jiān)管架構(gòu)卻沒(méi)有跟隨經(jīng)營(yíng)模式的變化而變化，導(dǎo)致功能監(jiān)管逐漸缺失，機(jī)構(gòu)監(jiān)管成為主導(dǎo)。為了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，目前已經(jīng)推出了一些舉措，包括各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立的創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部、跨業(yè)金融產(chǎn)品不同階段的多頭監(jiān)管，這些雖然有效地提高了監(jiān)管效率，但監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的弊端仍在不斷顯現(xiàn)，說(shuō)到底，還是同一或類似業(yè)務(wù)接受同樣或類似監(jiān)管的原則并沒(méi)有得到很好的貫徹，很多新金融模式下的業(yè)務(wù)雖然名稱不同，但本質(zhì)相同，包含的法律關(guān)系也相同，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)卻不同。因此，應(yīng)該盡快明確我國(guó)綜合經(jīng)營(yíng)的模式及監(jiān)管原則，制定機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管一體化的監(jiān)管方案。

進(jìn)一步完善金融監(jiān)管框架的建議

反思我國(guó)證券業(yè)已發(fā)生的股市風(fēng)波、債券市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)、銀行業(yè)的壞賬壓力，以及多個(gè)地方出現(xiàn)的交易平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)跑路事件，都表明缺乏統(tǒng)一信息來(lái)源所導(dǎo)致的金融監(jiān)管“看不見(jiàn)”;同時(shí)，重發(fā)展輕處置所導(dǎo)致的準(zhǔn)入監(jiān)管“放不開(kāi)”，缺乏跨市場(chǎng)綜合監(jiān)管工具所導(dǎo)致的事中監(jiān)管“管不住”，發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)苗頭后監(jiān)管資源整合不足導(dǎo)致的事后監(jiān)管“救不活”。因此，建立有效的金融監(jiān)管體系首先需要遵循四個(gè)原則：看得見(jiàn)、放得開(kāi)、管得住、救得活。依照這些原則，提出以下四點(diǎn)建議：

(一) 宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)與宏觀調(diào)控政策相結(jié)合

金融危機(jī)之后，國(guó)際上進(jìn)一步明確了金融監(jiān)管的兩大并行目標(biāo)：一是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);二是維護(hù)市場(chǎng)公開(kāi)公平交易，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。前者需要依靠具有主導(dǎo)地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定宏觀審慎監(jiān)管政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，后者可以由兼具功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的部門依靠微觀審慎管理實(shí)現(xiàn)。

之所以要將宏觀審慎和微觀審慎相區(qū)別是因?yàn)槎呔哂胁煌墓芾砟繕?biāo)，從而與其他政策之間的相融度有差別，對(duì)管理者的需求也不同。宏觀審慎監(jiān)管政策同宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策一樣屬于宏觀范疇，目的都是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)，置于同一部門實(shí)施不僅不會(huì)產(chǎn)生角色矛盾，還會(huì)相互促進(jìn)，而微觀審慎政策則不同。另外，宏觀審慎管理需要建立在對(duì)微觀信息獲取和系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)合理監(jiān)管基礎(chǔ)之上，管理者需要比微觀監(jiān)管者具備更強(qiáng)的理論性、獨(dú)立性和應(yīng)對(duì)復(fù)雜金融活動(dòng)的能力，因此宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)在這個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)中應(yīng)處于更加綜合的位置。

(二)堅(jiān)決回避兩種傾向

黨的十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”。此后，許多不同金融監(jiān)管方案開(kāi)始被廣泛討論，不乏一些真知灼見(jiàn)，但其中兩種傾向在筆者看來(lái)是應(yīng)當(dāng)回避的。

一是“合并銀證保三會(huì)為金融監(jiān)管委員會(huì)，以微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決宏觀審慎管理制度建設(shè)問(wèn)題”。

證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)不能簡(jiǎn)單合一。近年來(lái)，雖然政界、學(xué)術(shù)界、坊間一直在討論功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管，但實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管并不意味著一定要打破機(jī)構(gòu)監(jiān)管，銀、證、保三會(huì)分立也并不意味著一定無(wú)法實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管。若是僅僅將三會(huì)簡(jiǎn)單合一，反而會(huì)擾亂正常的監(jiān)管秩序。一方面，盡管當(dāng)前中國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯，但是銀行、證券、保險(xiǎn)，這些不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)主要業(yè)務(wù)差別較大、風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)各不相同，專業(yè)化的監(jiān)管更符合中國(guó)國(guó)情。另一方面，就具體指標(biāo)看，銀行與證券業(yè)有差異，不能整合到一起，完全憑借一套規(guī)則監(jiān)管是行不通的。

此觀點(diǎn)除了不可行，更重要的一點(diǎn)是忽視了對(duì)宏觀審慎管理制度的建設(shè)。

首先，三會(huì)合一沒(méi)有解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防控問(wèn)題。銀證保三會(huì)合并為金融監(jiān)管委員會(huì)，委員會(huì)與中央銀行各自履職需要的金融基礎(chǔ)設(shè)施工具和金融信息統(tǒng)計(jì)仍分裂于“一行”和“一會(huì)”之間，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力和危機(jī)預(yù)警能力難以提高，未來(lái)仍有可能出現(xiàn)市場(chǎng)危機(jī)。

其次，三會(huì)合一沒(méi)有解決危機(jī)救助、破產(chǎn)機(jī)構(gòu)處置的效率問(wèn)題。2007-2008年英國(guó)北巖銀行危機(jī)、美國(guó)華盛頓互助銀行危機(jī)和AIG危機(jī)、 2010年歐債危機(jī)都已經(jīng)證明，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置，還是債券與股票市場(chǎng)危機(jī)處理，中央銀行的最后貸款人職能是最重要的救助工具。在三會(huì)合并模式下，監(jiān)管職能在“一會(huì)”，救助責(zé)任在“一行”，監(jiān)管與救助職能分離不但不能提高反而可能進(jìn)一步挫傷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)救助能力，阻礙了中央銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別并介入干預(yù)，降低了中央銀行通過(guò)流動(dòng)性管理以避免金融市場(chǎng)過(guò)度波動(dòng)的可能性，還可能造成金融體系更嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。

再次，三會(huì)合一沒(méi)有解決宏觀調(diào)控有效性問(wèn)題。與中央銀行、監(jiān)管部門日趨融合的國(guó)際趨勢(shì)相背離，簡(jiǎn)單的三會(huì)合并模式使貨幣政策、宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管三者之間仍然處于割裂狀態(tài)。宏觀調(diào)控的有效性有賴于與微觀審慎監(jiān)管工具的相互配合。在利率、匯率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)目可兌換改革的決戰(zhàn)決勝期，缺乏微觀審慎監(jiān)管工具的中央銀行無(wú)法保障逆周期宏觀審慎管理的有效性，無(wú)法有效監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)的理性定價(jià)行為，無(wú)法有效平準(zhǔn)金融市場(chǎng)波動(dòng)。

二是“在一行三會(huì)基礎(chǔ)上增設(shè)綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以行政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)取代宏觀審慎管理制度”。

單設(shè)一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)位于一行三會(huì)上方會(huì)降低監(jiān)管方應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的效率，原因如下：

首先，綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不具備直接接觸市場(chǎng)信息的優(yōu)勢(shì)。在一行三會(huì)基礎(chǔ)上增設(shè)的綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是行政統(tǒng)籌，缺乏對(duì)金融市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的專業(yè)與綜合評(píng)判能力，最后仍然會(huì)依賴現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供必要信息與政策判斷依據(jù)，判斷失機(jī)、決策延誤、執(zhí)行分散、責(zé)任不清等應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的大忌仍然存在。股市波動(dòng)證明，信息是風(fēng)險(xiǎn)管控的第一要素。信息的有效傳遞和處理取決于傳遞鏈條的長(zhǎng)短。增設(shè)綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)延長(zhǎng)了決策鏈條，降低了決策效率。金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)信息按照從“一行三會(huì)”向綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)傳遞增加了傳遞成本。另外，依靠綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管決策不是一種常態(tài)化監(jiān)管行為，不會(huì)改變現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)互不通氣、互相推諉的管理現(xiàn)狀，且可能會(huì)導(dǎo)致由綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)管理成本和失誤責(zé)任。

其次，綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)行能力。綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理目標(biāo)與監(jiān)管工具缺乏匹配度，其目標(biāo)是對(duì)重大金融政策督辦，而非對(duì)具體金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管。從各國(guó)實(shí)踐看，歐盟、英國(guó)與美國(guó)的金融穩(wěn)定委員會(huì)(或系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì))等綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與我國(guó)2013年已經(jīng)建立的金融監(jiān)管部際協(xié)調(diào)會(huì)議類似，更多地具有咨詢議事、信息溝通特征，此類機(jī)制建立的出發(fā)點(diǎn)是將危機(jī)發(fā)生后的處置行為在各部門之間進(jìn)行共議、公議，因而不具備真正的日常監(jiān)管職能。各國(guó)的實(shí)質(zhì)性金融監(jiān)管改革仍然依托于對(duì)中央銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的梳理、歸并和合作，綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從未也不可能作為一個(gè)獨(dú)立方案存在。此類設(shè)計(jì)無(wú)助于加強(qiáng)我國(guó)當(dāng)前迫切需要的金融監(jiān)管框架、流程和工具的建設(shè)。

最后，綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)使制度出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)稱。即使在系統(tǒng)性金融危機(jī)處理中，權(quán)責(zé)對(duì)稱仍然是政府必須堅(jiān)守的底線。綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由行政統(tǒng)籌，實(shí)際上把中央政府推上金融監(jiān)管最終責(zé)任人的位置，直接對(duì)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性負(fù)全責(zé)，一方面勢(shì)必付出過(guò)高的行政資源甚至政府聲譽(yù)，另一方面將進(jìn)一步提高金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)政府救助的直接依賴，導(dǎo)致市場(chǎng)主體負(fù)盈不負(fù)虧問(wèn)題。在金融管理體制設(shè)計(jì)原則上，必須堅(jiān)持避免使中央政府成為矛盾的對(duì)立面，而應(yīng)立足于使之成為矛盾的協(xié)調(diào)者。

(三)合理借鑒他國(guó)監(jiān)管方案，順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)。

放眼國(guó)際，從2008年金融危機(jī)以來(lái)，從發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)到發(fā)展中國(guó)家巴西、南非，整個(gè)國(guó)際金融監(jiān)管體系改革的架構(gòu)都呈現(xiàn)出由中央銀行統(tǒng)一牽頭和協(xié)調(diào)的宏觀審慎監(jiān)管趨勢(shì)。具體表現(xiàn)在以下兩方面：

一是明確了中央銀行宏觀審慎管理在防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的核心地位。2008年全球金融危機(jī)之后，國(guó)際社會(huì)對(duì)危機(jī)成因和教訓(xùn)進(jìn)行了深刻反思，認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行注重金融機(jī)構(gòu)個(gè)體穩(wěn)健的微觀金融監(jiān)管缺乏對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和管理，需要從宏觀視角防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)貨幣政策工具和微觀金融監(jiān)管的不足。危機(jī)前，約三分之二國(guó)家以法律形式明確中央銀行具有監(jiān)督管理金融體系的職責(zé)，2009年以來(lái)該比例達(dá)到五分之四，并仍在上升。全球60多國(guó)通過(guò)對(duì)中央銀行法的修訂賦予中央銀行金融監(jiān)管職能。G20和BIS等國(guó)際組織和主要經(jīng)濟(jì)體都強(qiáng)調(diào)要以中央銀行為核心，構(gòu)建貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一的新型金融管理體制。美國(guó)、歐盟、英國(guó)、德國(guó)等都先后設(shè)立了以中央銀行為核心的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)宏觀審慎管理，并加強(qiáng)宏觀審慎管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。

二是世界各國(guó)加強(qiáng)了對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)管，并將其納入中央銀行管理之中。美國(guó)于2010年6月出臺(tái)《多德-弗蘭克法案》，將金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)定的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)重要性非金融機(jī)構(gòu)均納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。美國(guó)保險(xiǎn)集團(tuán)(AIG)、保德信金融公司(Prudential Financial)和通用電氣金融服務(wù)公司(GE Capital)由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)指認(rèn)為系統(tǒng)重要性非銀行類金融機(jī)構(gòu)并納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍，首次打破了保險(xiǎn)公司在聯(lián)邦層面沒(méi)有監(jiān)管者的局面。歐盟于 2014年11月4日啟動(dòng)銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制，歐洲中央銀行直接監(jiān)管占?xì)W元區(qū)銀行業(yè)總資產(chǎn)85%、總資產(chǎn)占所在國(guó)GDP20%以上或總資產(chǎn)超過(guò)300億歐元的130家系統(tǒng)重要性銀行，并有權(quán)對(duì)其他銀行實(shí)施直接監(jiān)管。英國(guó)于2010年6月通過(guò)《2010年金融服務(wù)法》，撤銷金融服務(wù)局，重新賦予了英格蘭銀行對(duì)存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及重要的投資公司等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的職責(zé)。德國(guó)中央銀行與金融監(jiān)管局共同監(jiān)管銀行業(yè)，危機(jī)后，中央銀行被賦予對(duì)德國(guó)金融市場(chǎng)的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，金融監(jiān)管局行使微觀審慎監(jiān)管職權(quán)。南非儲(chǔ)備銀行作為中央銀行，與金融服務(wù)理事會(huì)共同行使金融監(jiān)管職責(zé)，南非儲(chǔ)備銀行負(fù)責(zé)對(duì)全部銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，金融服務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管非銀行金融機(jī)構(gòu)。法國(guó)、愛(ài)爾蘭等國(guó)建立了以央行為核心的金融監(jiān)管框架。韓國(guó)修訂《韓國(guó)銀行法》，通過(guò)擴(kuò)大監(jiān)管職權(quán)及增加宏觀審慎工具，進(jìn)一步強(qiáng)化中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。印度儲(chǔ)備銀行作為中央銀行不僅負(fù)責(zé)制定貨幣政策，而且對(duì)整個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，證券交易委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)管和發(fā)展局分別負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管。

(四)中國(guó)應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，協(xié)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。

中央銀行在金融系統(tǒng)中具有最后貸款人功能，應(yīng)當(dāng)處于宏觀審慎管理的主導(dǎo)地位，從法律上和實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)保證央行對(duì)市場(chǎng)信息的獲取、政策執(zhí)行。因此，中國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的一行三會(huì)基礎(chǔ)上，建立以央行作為牽頭方和引領(lǐng)者的宏觀審慎監(jiān)管框架，通過(guò)央行的協(xié)調(diào)作用加強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系，從而將宏觀審慎和微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制融入監(jiān)管體系。

如此安排具有以下幾點(diǎn)好處：

一是便于構(gòu)建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管“三位一體”的金融管理體制，可更好協(xié)調(diào)貨幣政策、金融穩(wěn)定與金融監(jiān)管的關(guān)系，解決貨幣調(diào)控傳導(dǎo)不暢問(wèn)題。

二是便于建立集中統(tǒng)一的金融基礎(chǔ)設(shè)施(如貨幣支付清算、結(jié)算系統(tǒng)，金融產(chǎn)品登記、托管、清算和結(jié)算系統(tǒng)，等等)和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系(以及中央金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái))，解決系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警能力不足問(wèn)題。

三是監(jiān)管工作由央行主導(dǎo)相當(dāng)于在監(jiān)管層面加強(qiáng)了決策統(tǒng)一，遠(yuǎn)勝于在一行三會(huì)間另外構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制。無(wú)主導(dǎo)的協(xié)調(diào)最后的結(jié)果很可能是相互推諉、扯皮和延誤時(shí)機(jī)。以央行為中心的布局不僅可以糾正現(xiàn)行體制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)地盤意識(shí)和行業(yè)保護(hù)傾向，還有利于形成統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并防止監(jiān)管套利，防止濫設(shè)行業(yè)性保護(hù)基金，理順發(fā)展目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)關(guān)系。

四是有利于通過(guò)監(jiān)管分工提高監(jiān)管效率。央行負(fù)責(zé)宏觀管理，在市場(chǎng)基本安全穩(wěn)定的情況下不插手微觀監(jiān)管。通過(guò)允許個(gè)別產(chǎn)品違約和機(jī)構(gòu)破產(chǎn)釋放風(fēng)險(xiǎn)是化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必要措施，也是打破剛性兌付、促進(jìn)金融市場(chǎng)價(jià)格形成的必要環(huán)節(jié)，只要不對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行產(chǎn)生巨大影響對(duì)于市場(chǎng)的健康發(fā)展都是有利的，不應(yīng)當(dāng)為保護(hù)個(gè)別中小銀行和存款人利益動(dòng)用央行資源。包括新型的互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的新金融模式也應(yīng)當(dāng)由微觀監(jiān)管部門負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)工作，約束機(jī)構(gòu)行為。

五是有利于對(duì)市場(chǎng)影響力巨大的金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。金融危機(jī)的爆發(fā)昭示著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)滋生的載體不再局限于傳統(tǒng)的“太大而不能倒”的銀行,而是包括不同類型的具有市場(chǎng)影響力的金融機(jī)構(gòu);由于我國(guó)體制原因，成立金融控股公司成為金融業(yè)從分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的有效途徑。中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和中國(guó)銀行已經(jīng)通過(guò)在境外設(shè)立獨(dú)資或合資投資銀行向金融控股集團(tuán)轉(zhuǎn)變，中信、光大、平安等金融控股公司在市場(chǎng)上的份額也在逐步擴(kuò)大，如果單純按照行業(yè)分類監(jiān)管，具有一定難度，但是如果按照規(guī)模測(cè)算，一旦其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)便可納入央行的宏觀審慎管理框架之中。